一、互助性养老服务定义介绍：

（一）“互助性养老服务”简介

第二十届三中全会决议全文第十一部分“健全保障和改善民生制度体系”第46条中指出，要推进互助性养老服务，促进医养结合。互助性养老服务的提出具有开创性与建设性。互助性养老服务是应对家庭养老功能弱化和社会化养老服务机构发展不足的有效选择，具有在地养老、链接社区资源、邻里熟悉等方面的优势，切合农村养老实际，符合绝大多数老年群体养老服务需求。从短期看，它是为了解决农村的养老问题。从长期看，它是推进乡村振兴，实现乡村治理体系和治理能力现代化的重要内容。近期（7月），民政部联合22个部门发布了《关于加快发展农村养老服务的指导意见》。意见提出：坚持政府引导、社会参与、集体互助、家庭尽责，坚持尽力而为、量力而行，强化农村基本养老服务供给，着力提高农村养老服务质量水平，为加快推进中国特色养老服务体系成熟定型奠定坚实基础。这是首次在全国层面，专门对发展农村养老服务作了总体性、系统性的部署。

（二）中国的当前的老龄化背景：

我国60岁及以上的老年人口将在“十四五”期末超过3亿，其中农村老人超过1.5亿，农村留守老人约1950万，这1950万人普遍存在照料缺位、情感缺失、经济落后等问题。从2015年开始，我国人口老龄化率已经破10%，2023年已经到15.4%，未来这一增长趋势边际向上速率会不断提高。与之形成鲜明对比的是中国的新生儿出生率越来越低，2023年，新出生人口率6%。出生与死亡的差距在不断加大。农村养老问题的压力远远大于城镇，亟需找到既普惠又因地制宜且成本较低的乡村养老服务模式。党的二十届三中全会通过的《三中全会决议》明确提出，要推进互助性养老服务。此前，国务院办公厅印发的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，也提出“探索建立养老志愿服务激励与评价机制，开展农村互助式养老”。

图表 1 中国人口老龄化率vs人口出生率

二、互助性养老推出的目的与作用：

（一）应对养老需求与政策推动

互助式养老服务作为解决家庭养老功能弱化和社会化养老服务机构不足的有效路径，适应了当前农村养老的实际需求。它具有在地养老的优势，利用邻里之间熟悉的关系和社区资源，通过相互帮助来满足老年人的基本生活和照料需求。政策的推动是互助式养老服务发展的重要保障。国家针对人口老龄化的应对策略已上升至国家战略层面，特别是在《十四五规划》中明确指出要健全基本养老服务体系，促进普惠性和互助性养老服务的增长。此外，河北省政府办公厅发布的《加快建设京畿福地、老有颐养的乐享河北行动方案（2023—2027年）》中强调了依托农村幸福院和邻里互助点发展农村互助养老的必要性。这表明，政府层面的政策支持为互助式养老提供了制度框架和发展方向，确保这一模式能够有效实施并满足广大老年人的实际需求；其他城市诸如上海也在不断推进互助性养老服务模式探索，自2015年起，上海就推出了“睦邻互助养老”模式，基于乡镇农村实际需求，实现互助式养老，目前上海的互助性养老服务有三种场景，分别是敬老院、居家养老、社区养老。

（二）促进养老文化建设与理念转变

推广互助式养老的成功关键在于有效的养老文化建设与居民理念的转变。传统家庭养老模式在农村逐渐弱化，尤其在年轻劳动力大量流向城市的背景下，基层养老服务面临了前所未有的压力。因此，必须通过系统性宣传与文化活动来重塑农村居民对养老模式的认知。政府可以通过购买公共文化服务，建设多功能文化平台、养老文化广场等设施，积极宣传互助养老的成功案例和理念。通过培训与教育，特别是在老年群体及其子女之间传播互助养老的好处，鼓励他们参与到互助式养老服务中来。同时，需要在社区内建立积极的社会氛围，利用社区活动来强化邻里间的相互信任与支持。这种文化引导将为互助式养老的发展奠定坚实的社会基础，减少对家庭养老的依赖，并创造一个互助共生的友好环境。

（三）解决农村以及欠发达地区专业养老医疗资源缺乏的情况

目前，中国养老服务体系仍然处于起步阶段，具有职业资格照护人员短缺的问题突出。例如，2020年全国取得养老护理资格的仅有2万多人，按照国际上5:1的护工需求，缺口将近1000万人，这一现象在农村以及欠发达地区更为严重,到2028年我国失能老人数量将会达到4600万左右，而专业的具有职业资格的护工按照目前增长趋势100万左右，此差距非常巨大。由于社会对于养老护理员的观念认识上有误区，专业护理人员的待遇较低，培训机构的数量不足等因素，要想在短时间内缓解护理人员不足的局面难度较大。“互助式”养老可以帮助实现“老有所为”、“老有所养〞相结合。例如老年饭桌、送餐上门解决了老年人做饭的烦恼；比如家庭养老床位 （依托养老机构为老年人提供家庭专业照料、远程监测等居家失能养老服务，相当于把养老机构的床位设在家里、把专业服务送到家），解决了高龄失能老年人家庭养老困难；定期的巡访关爱制度，又能够使独居的老人有了安全感。对于家庭适老化改造让家庭养老更加宜居。在一些地方还进行了按年龄“互助式”养老，也就是年龄相对比较轻、身体比较好的老年人服务照顾高龄的和失能的老年人，这样实现了“老有所为”与“老有所养”相結合。这些工作使得老年人的获得感不断增强。在丰富服务方式上，要规范和继续推广相对比较成熟的家庭养老床位、农村互助幸福院、老年饭桌、居家养老的适老化改造，这些相对比较完善通用的方法。

图表 2我国失能老人数量预测以及专业护工数量对比

三、互助性养老服务面临的现实问题

首先，中国的传统观念尤为体现，进养老院影响老人及子女脸面的观念在城乡中国具有普遍意义，成为互助养老院成立推广的重要障碍，但相信在强劲现实需求面前，人们将与时俱进，改变观念；其次，政府在互助养老领域的介入容易引发有关政府角色职能的争议。如何确保政府予以政策引导、财政支持的同时保持互助养老的自治性质，使其免受行政介入的负面影响？如何平衡鼓励互助养老与兜底养老责任间的关系？这些都是需要政府去思考的问题；再者，床位少服务接纳能力有限，无法满足日益增长的孤寡空巢老人需求也是目前亟需解决的一大顽疾。现有的互助式医疗机构服务内容与项目不全面，在医疗护理与其他养老服务提供上严重不足，互助养老机构中，专业老年社会工作缺位，缺乏对入住老人适应过程、精神和集体生活方面专业的指导这些问题对于互助性养老的实际效果影响加大；目前部分互助性医疗机构存在“选择性限制入住对象”的问题。以部分养老院为例，入住互助养老院需同时满足如下条件：

Ø 70岁以上；身体健康且生活能够自理，

Ø 本人愿意，需要儿女申请；

Ø 五保户、特困户还需经村“两委”研究决定。

Ø 低龄老人、需护理的“残病”老人都被排除。

因此实际上能够享受到好的养老服务的老人比例不高，此类问题需要切实改善。

四、如何践行推广“互助性养老服务”

  复旦大学老龄研究院副院长吴玉韶曾表示：“发展农村互助养老不是无奈的选择，而是基于农村地区实际情况和资源禀赋一个很好的选择。”当前养老尤其是农村养老虽面临诸多困难，但中国农村社会网络也有其特殊性，应该探索一条具有中国特色的养老之路。目前基于中国社会现状，提出以下四点建议：

（一）加强协同共治的理念共识

要实现农村互助养老的有效发展，必须培育和增强协同共治的理念共识。这包括增进社会对互助养老的认同感、强化多元参与的合作意愿与推动各参与主体的共治理念。通过广泛开展农村互助养老的宣传推广活动，营造积极的社区氛围，引导公众理解和接受“以老帮老、邻里互助”的基本理念，从而提高农民群众对互助养老的社会认同。同时，要激励基层党组织、老年人协会等多元主体，积极参与互助活动，提升村庄内的集体感和归属感，推动邻里间的合作与互助，为农村互助养老创造良好的社会环境。

（二）明确多元主体的责任分工

厘清多元主体在农村互助养老服务中的责任边界，是构建高效协同参与新格局的关键。政府应发挥引领与协调的作用，通过相关法律法规和政策明确其主导职责，并在资源分配、制度供给和运行管理中提供支持；同时，村级自治组织要明确自身的管理定位，作为连接政府与村民的桥梁，承担需求识别、资源整合和服务供给等职能。在此基础上，激励社会力量参与，通过公益组织、社工机构及企业的支持，为农村互助养老注入多样化的服务和激励措施，推动各个主体的参与责任落到实处，确保农村互助养老的健康和可持续发展。

（三）完善组织规范与社会资本培育

为确保互助式养老服务的可持续发展，必须规范组织管理并培育相应的社会资本。农村互助养老服务的有效实施离不开明确的政策制度与组织结构。政府应制定相应的互助式养老服务政策，明确服务的操作流程、激励措施以及相关的法律法规，从而为社区提供指导。同时，各社区要结合实际情况制定具有约束力的村规民约，如互助养老服务条例，并通过这些规范形成明确的责任机制，以促进自我管理和相互监督。除此之外，建立多元化的监督评估机制，将社会组织、志愿者、专业服务机构等纳入共同治理，确保服务质量，防范私利的侵蚀。社会资本的培育比如农村资本、地方养老金资本、保险、商业银行机构等都是需要考虑的潜在社会资本培育对象，需要在完善组织架构规范与养老职责体系的基础上逐步培育。

（四）培育社会资本与长期养老资本

培育农村互助养老的社会资本十分重要。要通过组织和开展丰富多彩的老年互动活动，增强社区老年人之间的联系和信任，促进互助行为的自发形成。建立“政府 + 社区 + 社会组织 + 志愿者 + 企业”的多元支持体系，将外部资源引入农村，提高养老服务的有效性。通过发展合作社、志愿服务团队和社区组织等方式，形成互助养老的长期支持机制。这种社区层面的多元资本构建，将为老年群体在互助养老中提供保障，有效缓解个体在养老服务中可能遇到的后顾之忧。