2023年7月31日，国家发改委发布了《关于恢复和扩大消费的措施》（下称“措施”），其中第十七条提出“支持消费基础设施建设、设备更新改造和关键生产线改造升级，将符合条件的项目纳入地方政府专项债券支持范围。支持符合条件的消费基础设施发行不动产投资信托基金（REITs）”。在近年经济下行与疫情冲击的叠加冲击影响下、地方政府面临税收收入下降与政策性减收双重困境，《措施》中提出的“将符合条件的消费基础设施纳入专项债”将为地方政府进行消费基础设施投资建设时打开思路、拓宽方向。

据多位地方财政、地方债承销行人士透露，在2023年新增专项债需于9月底前发行完毕的要求下，预计8月、9月的月均专项债发行规模在0.67万亿元左右。在此背景下，本文将以消费基础设施纳入地方专项债申报为契机，分析专项债申报过程中的要点与难点，为地方政府建言献策。

一、儒余分析｜地方政府专项债发展现状

地方政府专项债券（以下简称地方专项债）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

地方专项债投向领域仍在不断拓宽。2022年5月，《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》将专项债的资金投向逐步拓展至“9+2”领域。随后国家发改委发布的《地方政府专项债券投向领域（2022年修订版）》将“新能源”领域应合并至“能源”领域，专项债投向领域进一步明确为十大领域：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、仓储物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新型基础设施。

基础设施建设是地方专项债的核心领域。财政部预算司副司长李大伟在财政部召开的2023年上半年财政收支情况新闻发布会上介绍，截至2023年7月，全国发行用于项目建设的新增专项债券共2.36万亿元，累计支持专项债券项目近2万个。2023年上半年，市政建设和产业园区基础设施、交通基础设施、社会事业与保障性安居工程的专项债规模为7275亿元、4211亿元、3588亿元、3267亿元，分别占33.5%、19.4%、16.5%、15%。

二、儒余解读｜《措施》第十七条的内涵解读与方向探索

《措施》第十七条提出“要实施消费促进专项投资政策，支持消费基础设施建设、设备更新改造和关键生产线改造升级，将符合条件的项目纳入地方政府专项债券支持范围。支持符合条件的消费基础设施发行不动产投资信托基金（REITs）”。儒余股份从三个方面对该条措施进行解读：

1. 要求各地方出台具体促进消费的专项投资政策

《措施》中提出“要实施消费促进专项投资政策”，要求各地区、各部门要加快研究制定具体的政策措施以刺激地方消费需求、持续改善地方消费环境、释放居民消费潜力。通过一揽子促销费、扩内需的政策体系，在需求端稳固居民消费信心、增加居民的消费支出，带动消费市场复苏；在供给端优化商品供给结构、提高商品供给质量，以丰富优质的产品和服务满足居民消费需求，拉动地方经济增长。

2. 拓宽了项目的融资渠道，但需要对项目类型进行筛选

《措施》中提出“要支持消费基础设施建设、设备更新改造和关键生产线改造升级，将符合条件的项目纳入地方政府专项债券支持范围”。《措施》中并未对消费基础设施进行准确的定义，但是通过《国务院办公厅关于以新业态新模式引领新型消费加快发展的意见》等政策文件可以发现，消费基础设施一般是指百货商场、购物中心、农贸市场等城乡商业网点项目以及保障基本民生的社区商业项目。但地方专项债是为有一定收益的公益性项目发行的，因此从消费基础设施领域来看，具有较强经营属性的百货商场与购物中心不太符合地方专项债的特征。

由此儒余股份认为，考虑到地方专项债的特征和消费基础设施的类型，类似农贸市场的基础性商业网点、15分钟社区生活圈建设、存量消费街区改造提升、相关养老托育消费设施、低收费开放的新型文体设施、新兴数字信息消费的基础设施、农村消费基础设施（如乡镇商贸中心，乡村的生活消费综合体）等类型的项目可能会成为消费基础设施纳入专项债申报范围的主要项目。

3. 鼓励符合条件的项目发行REITs，扩大了项目的收益来源

《措施》中提出“支持符合条件的消费基础设施发行不动产投资信托基金（REITs）。”早在今年3月，我国已正式将消费基础设施纳入REITs项目发行范围；7月24日，国家发展改革委召开专题新闻发布会时介绍，今年以来已对71个项目进行了集体研讨，其中包括19个民营企业项目，涉及购物中心、光伏风电、大数据中心等多种资产类型。

儒余股份认为，发行消费基础设施REITs是通过活跃的社会资本撬动消费大市场的重要方式，能拉动内需、扩大消费基础设施投资规模，提高消费基础设施的运营水平，为居民消费提供更多、更便利、更优质的消费场景，可以有效推进区域消费中心城市的培育和建设。

三、儒余观点｜消费基础设施申报专项债的难点与要点

由于消费基础设施首次被纳入地方政府专项债资金的投向领域，目前市场上并未出现成熟、可参考的项目，缺乏成熟经验借鉴，需立足消费基础设施厘清项目申报难点与要点。

专项债申报特点：申报流程复杂、内容审核严格。项目主管部门需围绕消费基础设施项目编制《项目建议书》与《可行性研究报告》，分别向同级发改、财政部门申请纳入“国家重大建设项目库”与“地方政府性债务管理系统”并逐级上报。根据儒余股份相关项目经验来看，相关部门会对申报专项债项目《可行性研究报告》中的项目属性、项目领域、项目成熟度、项目负面清单情况、建设投资与经营收入预测等要点进行着重审核。因此，前期《项目建议书》与《可行性研究报告》的编制质量成为能否成功申报地方专项债的核心难点。

儒余股份认为在专项债申报要求提高、难度加大的背景下，地方政府需要通过以下三项工作提高申报项目入库的概率：

1. 科学调研、挖掘项目，充实项目储备库

地方政府需要从地方实际出发，实事求是对地方的消费市场进行调研摸排，明确地方消费基础设施的供需总量、地区分布、项目品质等信息，深入分析消费市场存在的问问题点与难点，结合地方未来的发展规划，挖掘符合地方发展实际、满足未来发展需求和专项债申报要求的必要性项目，充实当地的项目库。

2. 合理论证、包装项目，推出龙头亮点项目

在挖掘具有必要性的项目后，需要通过前期策划对项目进行包装设计，明确项目未来的整体定位、目标客群、业态构成、功能分区等内容，并对项目周边的相似竞品进行详尽的市场调研，了解竞品项目的发展现状与优缺点，进一步明确项目的可行性，并通过对项目的概念提升包装，推出地方的龙头特色项目，从而带动区域的发展。

3. 设计模式、分析收益，确保项目可持续发展

根据财政部发布的财预（2017）89号文要求，地方政府专项债项目应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。但是在实践过程中，一般要求地方政府专项债本息覆盖倍数要达到1.2倍及以上。因此在申报专项债前，要厘清消费基础设施的运作模式，设计逻辑自洽的商业模式，确保项目的盈利性与可持续性，以满足消费基础设施专项债的投资收益标准要求。

儒余股份多年来为国内诸多地区的地方政府、管委会及央国企在经济发展、产业规划、项目策划、重大项目落地等方面提供服务，在项目方案、可行性研究报告编制方面具有丰富的经验，能够为客户申请地方政府专项债提供精准服务，配合客户开展全流程服务，助推专项债申报、加速项目建设落地。